Alors que le projet de loi sur la Caisse des dépôts et consignations sera examiné en commission le 28 octobre, la députée Kafui Adjamagbo-Johnson, dans une tribune libre, met en garde contre la précipitation et réclame sept garanties à inscrire dans le texte.
Tribune libre de la députée Adjamagbo-Johnson
On ne construit pas la confiance par décret. On ne doit pas demander aux Togolaises et aux Togolais de confier leurs ressources déjà maigres à une institution publique sans leur garantir, dans la loi elle-même, que leur argent sera protégé, contrôlé et restitué à qui de droit.
C’est tout l’enjeu du projet de loi portant création de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), adopté par le Gouvernement togolais en Conseil des ministres le 8 juillet 2026.
Transmis pour avis aux députés membres de la Commission des lois le 20 octobre 2026, ce texte est programmé pour être examiné par la commission des finances le mardi 28 octobre, avant son inscription à l’ordre du jour d’une séance plénière pour une adoption en première lecture. Il devra alors être transmis au Sénat, puis revenir à l’Assemblée nationale pour la poursuite de la procédure législative, avec, le cas échéant, une seconde lecture.
Une telle célérité soulève une question de fond : pourquoi vouloir faire adopter dans des délais aussi resserrés une réforme que le Togo a mis des décennies à engager et qui pourrait déterminer, pour longtemps, les conditions de gestion des ressources financières appartenant à des millions de citoyens et à de nombreux organismes publics et sociaux ?
La diligence parlementaire peut être une qualité. Elle devient cependant préoccupante lorsqu’elle risque de réduire le temps nécessaire à l’examen des garanties juridiques, à l’évaluation des risques financiers et à l’audition des acteurs directement concernés.
Après tant d’années d’attente, rien ne justifie que la recherche de rapidité prenne le pas sur l’exigence de rigueur. Le véritable enjeu n’est pas de voter cette loi le plus vite possible, mais de s’assurer qu’elle protégera effectivement les ressources qu’elle entend mobiliser.
Disons-le d’emblée : la création d’une Caisse des dépôts et consignations est, dans son principe, une initiative qui mérite d’être considérée avec sérieux. Le Togo a besoin d’instruments capables de mobiliser des ressources financières de long terme pour soutenir son développement. Les besoins sont immenses : logements sociaux, infrastructures, financement des petites et moyennes entreprises, investissements des collectivités territoriales et projets structurants.
Mais une bonne ambition économique ne suffit pas à faire une bonne loi. Lorsqu’il s’agit de gérer des fonds appartenant à des citoyens, à des organismes sociaux, à des entreprises ou à des institutions publiques, l’exigence de sécurité juridique ne relève ni du luxe ni d’une méfiance excessive. Elle constitue la condition même de la confiance. La question fondamentale, au-delà de savoir combien d’argent la CDC pourra mobiliser, est donc la suivante : qui décidera de son utilisation, qui en contrôlera la gestion, qui répondra des pertes éventuelles et qui garantira les droits des véritables propriétaires de ces ressources ?
Vingt ans après le Sénégal : le retard ne saurait justifier la précipitation
Le Sénégal a créé sa Caisse des dépôts et consignations en 2006 et réformé son cadre juridique en 2017. Le Bénin a adopté sa législation en 2018. Plusieurs autres États africains disposent déjà d’institutions comparables. Le Togo arrive donc vingt ans après le Sénégal et huit ans après le Bénin. Ce décalage mérite une explication sur les choix de politique économique qui ont conduit notre pays à se priver aussi longtemps d’un tel instrument. Mais il comporte également un avantage : nous ne partons pas de zéro. Nous disposons d’expériences étrangères, de références législatives et d’enseignements sur les risques financiers et institutionnels qu’il convient de prévenir.
Pourquoi, dès lors, ne pas en tirer pleinement parti ?
Pourquoi laisser dans l’imprécision des garanties que d’autres législateurs ont jugé nécessaire de consacrer expressément ?
Il serait paradoxal que le Togo, après avoir attendu si longtemps, se dote d’une institution financière aussi importante sur la base d’un encadrement juridique insuffisamment précis. Nous avons attendu des décennies. Nous pouvons donc exiger une loi qui résiste à l’épreuve du temps, des crises et des changements de dirigeants.
Une Caisse des dépôts n’est pas une caisse à la disposition du pouvoir
Il faut rappeler ce qu’est réellement une Caisse des dépôts et consignations. La CDC est une institution financière publique appelée à recevoir, conserver et gérer des ressources de diverses origines : consignations judiciaires, cautionnements, fonds de garantie, ressources de certains organismes publics ou sociaux et autres dépôts prévus par la loi. Elle peut contribuer au financement de l’économie grâce à des placements rigoureusement encadrés. Mais sa mission première demeure la sécurité des ressources confiées. C’est une distinction essentielle.
Les fonds déposés auprès d’une CDC ne deviennent pas, par ce seul fait, de l’argent librement disponible pour le Gouvernement. Une partie de ces ressources appartient à des tiers et correspond à des droits ou à des obligations qui doivent être respectés.
La CDC n’a donc pas vocation à devenir un instrument de financement discrétionnaire des politiques publiques. Elle doit être un tiers de confiance, capable de concilier l’intérêt général, la sécurité financière et les droits des déposants. Or cette confiance suppose des contre-pouvoirs clairement définis.
Le projet togolais prévoit une tutelle du ministère chargé des finances. Une telle tutelle n’est pas, en soi, exceptionnelle ni nécessairement contestable. Mais elle soulève une question décisive : comment garantir que l’institution chargée de mobiliser les ressources ne sera pas soumise, dans ses choix d’investissement et dans son contrôle, aux seules orientations du pouvoir exécutif ? C’est précisément pour répondre à ce risque que les garanties d’indépendance et de surveillance doivent être inscrites dans la loi.
Ce que la loi doit garantir ne peut être abandonné aux décrets
Le projet de loi, dans la version soumise à notre analyse, comporte 25 articles. Il prévoit notamment une Commission de surveillance, une direction générale et une caisse générale. Il reconnaît également la nécessité de distinguer comptablement les ressources propres de l’établissement des fonds gérés pour le compte de tiers et prévoit l’intervention de la Cour des comptes. Ces dispositions constituent des bases utiles. Mais elles ne répondent pas à toutes les interrogations.
Les articles 8 à 10, qui concernent les organes de gouvernance, ne déterminent pas la composition de la Commission de surveillance, les modalités de désignation de ses membres, la durée de leurs mandats ou les garanties de leur indépendance. Une grande partie de l’organisation et du fonctionnement de la CDC est renvoyée à des textes réglementaires.
C’est ici que se situe une faiblesse majeure du dispositif envisagé. Un décret peut légitimement préciser les modalités pratiques d’application d’une loi. Mais les garanties essentielles de gouvernance, de contrôle et de responsabilité d’une institution appelée à administrer des ressources aussi sensibles devraient relever du cadre législatif.
Le problème n’est donc pas l’existence de décrets d’application. Il réside dans l’étendue des questions fondamentales laissées à leur appréciation. La distinction est juridiquement importante. Il ne s’agit pas d’affirmer que tout renvoi au pouvoir réglementaire serait illégal ou inconstitutionnel. Il s’agit de soutenir que les garanties dont dépend la sécurité des déposants méritent une protection normative plus forte et plus stable.
La composition de l’organe de surveillance, ses pouvoirs, les incompatibilités applicables à ses membres, les règles de prévention des conflits d’intérêts et les obligations de reddition des comptes ne devraient pas dépendre exclusivement de décisions réglementaires susceptibles d’être modifiées sans véritable débat parlementaire.
Une institution financière publique ne peut inspirer durablement confiance si l’autorité qui exerce la tutelle conserve également une influence déterminante sur la définition des mécanismes censés contrôler cette institution. Ce n’est pas une accusation. C’est un risque institutionnel que la loi doit prévenir. La preuve, ces préoccupations ont été prises en compte dans les lois béninoise et sénégalaise.
Les ressources sociales ne sont pas des fonds sans propriétaire
L’une des dispositions les plus sensibles du projet figure à son article 13. Celui-ci envisage le transfert ou la mobilisation de diverses catégories de ressources : comptes dormants, fonds en déshérence, fonds de solidarité et de garantie, certaines disponibilités d’organismes sociaux, ressources d’organes de régulation, produits issus de liquidations d’entreprises publiques et revenus de participations financières, notamment minières. Il ne s’agit pas de ressources abstraites. Derrière ces fonds, il peut y avoir des retraités, des travailleurs, des bénéficiaires de prestations sociales, des justiciables, des épargnants, des entreprises et des ayants droit. L’argent d’un organisme de sécurité sociale peut paraître momentanément disponible. Il n’en demeure pas moins qu’il est destiné à satisfaire des engagements présents ou futurs. Une disponibilité de trésorerie ne signifie pas automatiquement une capacité d’investissement à long terme.
Imaginons qu’un organisme social dispose aujourd’hui d’importantes liquidités, mais doive faire face demain à des obligations de paiement considérables. Si ces ressources sont immobilisées dans des investissements insuffisamment liquides, comment garantira-t-il ses engagements ? Cette question exige une réponse technique, financière et juridique. Avant tout transfert, il faut pouvoir déterminer les montants réellement mobilisables, la nature des obligations attachées aux fonds, leur horizon de disponibilité, les modalités de restitution et les responsabilités en cas de difficulté.
Il faut aussi préserver les affectations légales et les droits des bénéficiaires. On ne peut traiter les réserves constituées pour protéger les travailleurs et les retraités comme de simples excédents budgétaires disponibles pour de nouveaux investissements. Le développement économique ne doit pas se financer au prix d’une fragilisation des protections sociales.
La CDC doit être conçue pour sécuriser les ressources qu’elle reçoit, et non pour transférer silencieusement les risques financiers vers ceux qui en sont les bénéficiaires.
Qui assumera les risques des investissements ?
Le projet évoque des placements sécurisés et rentables. L’objectif est compréhensible. Mais la rentabilité n’est jamais une garantie de sécurité. Tout investissement comporte des risques : pertes financières, défauts de remboursement, insuffisance de liquidités, concentration excessive des placements, fluctuations économiques et conflits d’intérêts.
Une CDC ne peut donc fonctionner sur la seule affirmation qu’elle investira prudemment. Elle doit disposer d’une véritable doctrine d’investissement et de gestion des risques. Cette doctrine devrait notamment fixer les critères d’éligibilité des investissements, les limites de concentration, les exigences de liquidité, les procédures d’autorisation et les conditions de suivi des engagements. Elle devrait être approuvée par un organe de surveillance doté de compétences effectives.
Les expériences sénégalaise et béninoise montrent l’intérêt de prévoir, dans le cadre institutionnel, des mécanismes spécialisés d’investissement, d’audit et de gestion des risques. Le projet togolais gagnerait à consacrer expressément de telles garanties. La distinction des responsabilités entre le Directeur général et le Caissier général doit également être suffisamment claire pour éviter toute confusion entre la décision d’investir, l’exécution des opérations et la conservation des fonds.
Un principe devrait guider l’ensemble du dispositif : celui qui décide de l’emploi des ressources ne doit pas être seul à apprécier la régularité, la sécurité et les résultats de ses propres décisions. C’est une exigence élémentaire de bonne gouvernance.
Contrôler ne suffit pas : il faut rendre des comptes
Le contrôle de la Cour des comptes, prévu par le projet, constitue une garantie importante. Il serait injustifié d’en minimiser la portée. Mais il ne saurait, à lui seul, remplacer l’ensemble des mécanismes de surveillance financière. Un commissaire aux comptes indépendant, un comité d’audit, un dispositif de contrôle interne, une commission de surveillance et le contrôle parlementaire remplissent des fonctions différentes et complémentaires.
L’objectif n’est pas de multiplier les structures pour le plaisir de créer des organes supplémentaires. Il est d’éviter qu’une anomalie majeure puisse se développer sans être détectée, signalée et corrigée. Une CDC appelée à administrer d’importantes ressources devrait être tenue de produire des états financiers annuels audités, un rapport sur ses investissements, une présentation de ses principaux risques et des informations accessibles au Parlement comme au public, sous réserve des obligations légitimes de confidentialité. Le contrôle démocratique ne doit pas être réduit à une formalité. Il doit permettre aux représentants de la Nation de connaître les résultats de l’institution, les risques qu’elle prend et la manière dont ses dirigeants répondent de leur gestion. Car une évidence s’impose : l’argent administré au nom de l’intérêt général doit faire l’objet d’une responsabilité publique vérifiable.
Des pouvoirs de sanction importants exigent des garanties tout aussi importantes
Les articles 14 et 15 du projet envisagent des mécanismes de recouvrement et de contrôle comportant notamment des pénalités, des intérêts de retard, des vérifications sur pièces et sur place et, dans certaines circonstances, des mesures pouvant affecter l’agrément ou l’exercice d’activités. De tels instruments peuvent être justifiés pour assurer le respect des obligations légales. Mais leur efficacité ne dispense jamais de leur encadrement. Qui sera compétent pour prononcer les sanctions ? Selon quelles procédures ? Dans quelles limites ? Avec quelles garanties pour les organismes concernés ? Quels recours pourront être exercés ?
Le texte doit également organiser la protection des informations confidentielles obtenues lors des vérifications. Il ne suffit pas de conférer des pouvoirs. Il faut définir les conditions régulières de leur exercice.
La sécurité juridique impose des procédures suffisamment précises, respectueuses des droits de la défense, du principe de proportionnalité et de l’accès à un recours effectif. Ces exigences ne visent pas à affaiblir la CDC. Elles visent à renforcer la légitimité et la solidité juridique de ses interventions.
Trente ans de silence ne doivent pas signifier la disparition automatique de tout droit
L’article 19 soulève une autre interrogation majeure. Il prévoit, selon la version étudiée, que certaines sommes déposées auprès de la CDC seront acquises à l’État à l’expiration d’un délai de trente ans, calculé à partir de la dernière intervention du titulaire ou de ses ayants droit.
Le principe d’une déchéance après une longue période d’inactivité n’est pas inconnu du droit. Mais il appelle des précautions particulières. Qu’en sera-t-il d’un héritier qui ignore l’existence d’un compte ? D’un mineur ? D’une personne juridiquement protégée ? De fonds immobilisés dans le cadre d’une procédure judiciaire ?
Avant qu’un droit patrimonial ne soit définitivement éteint, il est indispensable d’organiser des recherches raisonnables des bénéficiaires, des mesures adaptées d’information et de publicité, des procédures de réclamation et des règles protectrices pour les situations particulières.
La loi doit préciser les conditions dans lesquelles le délai peut être suspendu ou interrompu. Ces garanties sont d’autant plus importantes que le titulaire peut ne pas disposer des moyens matériels ou juridiques lui permettant de faire valoir ses droits.
L’absence de réclamation ne saurait être assimilée sans précaution à l’absence de propriétaire légitime. La confiance dans une institution de dépôt se mesure notamment à sa capacité de protéger les droits de ceux qui ne sont pas immédiatement en mesure de les exercer.
Un statut particulier ne signifie pas l’absence de règles prudentielles
L’article 21 du projet prévoit un régime particulier au regard de la législation bancaire. Ce choix peut se comprendre : une Caisse des dépôts et consignations n’est pas nécessairement assimilable à une banque commerciale. Mais la spécificité de son statut ne doit pas créer d’incertitude sur les règles qui encadrent ses opérations financières.
Quelles obligations prudentielles lui seront applicables ? Comment seront surveillés les risques de liquidité et de crédit ? Quelles limites seront imposées à ses prises de participation ? Quel régime sera applicable aux activités éventuellement exercées par ses filiales ?
Il importe également de clarifier l’articulation de son fonctionnement avec les normes communautaires pertinentes de l’Union monétaire ouest-africaine. Une disposition législative nationale ne saurait, par elle-même, écarter les exigences communautaires qui seraient juridiquement applicables à certaines activités.
La question n’est donc pas d’imposer artificiellement à la CDC toutes les règles applicables aux établissements bancaires. Elle est de lui donner un cadre prudentiel cohérent avec ses missions, ses opérations et les risques qu’elle supporte. Là encore, le silence ou l’imprécision ne constituent pas une protection.
Avant de mobiliser les ressources, le Gouvernement doit éclairer la Nation
Une réforme d’une telle ampleur devrait s’appuyer sur des éléments financiers précis. Quels montants pourraient réellement être transférés à la CDC ? Quelle part serait immédiatement disponible ? Quelles obligations de restitution seraient attachées à ces ressources ? Quels besoins de liquidité devraient être couverts ? Quels investissements prioritaires seraient envisagés, avec quels critères de sélection et quels mécanismes de maîtrise des risques ?
Une étude de faisabilité documentée devrait permettre de répondre à ces interrogations. Elle devrait être accompagnée d’un calendrier opérationnel, d’hypothèses financières explicites et d’une présentation des principaux textes d’application envisagés. Il ne s’agit pas d’exiger que l’avenir soit connu avec certitude. Il s’agit de disposer des informations nécessaires pour mesurer les engagements que la Nation est appelée à prendre.
Dans une réforme touchant aux ressources de multiples organismes, l’information du Parlement et des acteurs concernés n’est pas une faveur accordée par le Gouvernement : elle est une condition d’un débat législatif sérieux.
Les Togolais doivent pouvoir participer à ce débat
La création d’une CDC n’est pas une affaire réservée au Gouvernement, aux spécialistes des finances ou aux parlementaires. Elle concerne directement les organismes de sécurité sociale, les institutions de retraite, les collectivités territoriales, les entreprises publiques, les établissements financiers, les professionnels du droit et de la comptabilité ainsi que les acteurs économiques. Elle concerne également les organisations de défense des droits humains, les syndicats, les associations de consommateurs, les organisations de lutte contre la corruption, les médias et l’ensemble de la société civile. Tous ces acteurs peuvent contribuer utilement à l’examen du dispositif.
Les organismes dont les ressources pourraient être mobilisées doivent pouvoir exposer leurs contraintes et leurs obligations. Les experts financiers et juridiques doivent pouvoir analyser les risques et les garanties proposés. Les organisations citoyennes doivent pouvoir interroger la transparence, la protection des bénéficiaires et les mécanismes de responsabilité. Il serait donc utile que les commissions parlementaires compétentes organisent des auditions et permettent l’expression d’observations documentées.
Le débat public n’est pas un obstacle à la réforme. Il est une occasion de l’améliorer. La transparence ne doit pas commencer après l’entrée en fonctionnement de la CDC. Elle doit accompagner sa conception.
Sept garanties à inscrire au cœur de la réforme
Pour donner à cette institution les bases juridiques et financières nécessaires, plusieurs améliorations méritent d’être examinées en priorité.
Premièrement, définir dans la loi la composition, les attributions, les conditions de nomination et les garanties d’indépendance de la Commission de surveillance.
Deuxièmement, instituer une doctrine obligatoire d’investissement et de gestion des risques, approuvée et régulièrement contrôlée par l’organe de surveillance compétent.
Troisièmement, prévoir des mécanismes spécialisés d’audit, de gestion des risques et d’investissement, accompagnés de règles précises de compétence, d’incompatibilité et de prévention des conflits d’intérêts.
Quatrièmement, clarifier la répartition des responsabilités entre la direction générale, la caisse générale et les organes de surveillance.
Cinquièmement, renforcer la sécurité des dépôts, les obligations de restitution, les droits des bénéficiaires et les garanties procédurales applicables aux sanctions comme à la déchéance des sommes non réclamées.
Sixièmement, organiser un audit externe indépendant, la publication périodique des informations financières essentielles et une information régulière du Parlement.
Septièmement, encadrer la constitution des réserves, l’affectation des résultats et les éventuels reversements au Trésor public, afin que les impératifs budgétaires ne compromettent pas la solidité financière de la CDC.
Ces propositions ne constituent pas un catalogue d’obstacles. Elles visent à établir un cadre dans lequel l’institution pourra remplir ses missions sans exposer inutilement les ressources dont elle aura la garde.
La confiance ne se proclame pas. Elle s’organise par la loi.
Le Gouvernement peut légitimement faire valoir que le Togo a besoin de ressources pour financer son développement. Cet argument mérite d’être entendu. Mais il ne répond pas, à lui seul, à la question de la protection de ces ressources.
L’intérêt économique d’une institution et la qualité juridique de son organisation sont deux sujets distincts. L’un ne dispense pas de l’autre. Il serait tout aussi peu constructif de rejeter par principe la création d’une CDC que d’accepter sans examen rigoureux toutes les dispositions proposées au nom de l’urgence du financement.
Ce dont le Togo a besoin, c’est d’une institution utile, sûre, transparente et durable. L’Assemblée nationale doit pouvoir exercer pleinement son rôle d’examen et de contrôle. Les améliorations nécessaires doivent être discutées sur la base d’informations complètes. Si le travail parlementaire permet de les intégrer, la réforme en sortira renforcée. Si une reprise plus approfondie du texte s’avère nécessaire, cette possibilité doit pouvoir être examinée sans être présentée comme un refus du développement.
Car une loi n’est pas faite pour rassurer pendant quelques semaines. Elle est faite pour organiser durablement des droits, des obligations et des responsabilités.
Une Caisse des dépôts et consignations doit pouvoir résister aux changements de dirigeants, aux tensions budgétaires, aux crises financières et aux tentations d’une gestion discrétionnaire. Elle ne doit pas dépendre de la seule bonne volonté de ceux qui la dirigeront.
Le droit doit protéger les citoyens précisément lorsque les bonnes intentions ne suffisent plus. C’est pourquoi le véritable choix qui se présente à nous n’oppose pas le développement à la prudence, ni l’efficacité économique au contrôle démocratique. Il consiste à déterminer comment les concilier dans un cadre institutionnel crédible.
Après vingt ans de décalage avec le Sénégal, le Togo dispose de suffisamment de recul pour faire de cette réforme un exemple de rigueur. Il serait dommage de ne pas mettre cette expérience à profit. Nous ne demandons pas une Caisse des dépôts et consignations qui soit simplement capable de collecter l’argent. Nous demandons une institution juridiquement tenue de le protéger, financièrement capable de le restituer et démocratiquement obligée de rendre compte de son utilisation. Car l’argent des Togolais, qu’il provienne de leur travail, de leur épargne, de leurs cotisations ou de leurs droits, ne doit jamais devenir une ressource sans contrôle. Ce qui appartient aux citoyens doit être protégé par des règles qui s’imposent aux gouvernants. C’est à cette condition que la Caisse des dépôts et consignations pourra mériter son nom, sa mission et, surtout, la confiance des Togolais.
Octobre 2026, Kafui Adjamagbo-Johnson, députée
Tribune libre peut être librement reproduit et diffusé sans aucune condition
